作为政权建设，称帝自然是第一步，定都或可说是第二步，紧接着的第三步，便是设置百官了。其实，这项工作对于刘秀来说，不算特别复杂。一则官吏设置，前汉已有定制，照用也就是了；二则刘秀平定河北，征战多时，已经形成了一个十分有效的僚属班底，现在的问题只需要把它与新王朝所应设置的官吏，来一个对号入座也就可以了。
无奈，刘秀凡事都要坚持所谓的图谶原则，就是说要按照谶言来行事，所以反而把一个本不复杂的问题搞得相当复杂。当刘秀即帝位后不久，曾相继封了一批官员。据《后汉书·光武帝纪》记载，情况是这样的：
秋七月辛未，拜前将军邓禹为大司徒。丁丑，以野王今王梁为大司空。壬午，以大将军吴汉为大司马，偏将军是丹为骠骑大将军，大将军耿介为建威大将军，偏将军盖延为虎牙大将军，偏将军朱祐为建义大将军，中坚将军杜茂为大将军。